关于《中华人民共和国河道管理条例(修订草案)》的说明

关于《中华人民共和国河道管理条例(修订草案) 》的说明 为适应经济社会发展的需要,进一步依法管理和保护河道,保障防洪安全、供水安全和水 生态安全, 发挥江河湖泊的综合效益, 我部对 《中华人民共和国河道管理条例》 进行了修订, 现就有关情况说明如下: 一、修订的必要性 我国幅员辽阔,江河、湖泊众多,据统计,我国流域面积大于 100 平方公里的河流有 5 万多条,大于 1000 平方公里的河流有 1500 多条,大于 10000 平方公里的有 79 条,河道总 长约 42 万公里; 全国现有大于 1 平方公里的天然湖泊近 3000 个, 总面积达 93956 平方公里, 湖泊淡水总蓄水容积为 2260 亿立方米。

在河流、湖泊周边,形成了面积为 106 万平方公里 的防洪区。

防洪区内人口占全国总人口的 66%,国民生产总值占全国国民生产总值的 80%; 防洪区内有城市 407 座,人口约占我国城市总人口的 76%。

河湖具有蓄泄洪水、水力发电、 供水、航运、养殖、生态调节等多种功能,是人类赖以生存的自然环境。

加强河道和湖泊的 管理,维护河湖健康生命,实现永续利用,是水利工作的一项重要任务。

《中华人民共和国河道管理条例》 (以下简称《条例》 )1988 年经常务会议通过, 于同年 6 月 10 日施行。

这部法规的实施,对规范河道管理,加强防洪安全、供水安全和水 工程安全,防治水害,发挥了积极的作用。

但是,随着形势的不断发展,出现了一些新情况 和新问题,现行《条例》的一些规定已经不能适应实际需要,主要表现在: (1)在河道开发、 利用中重建设、轻保护,在一定程度上导致许多地方乱建滥采,加大了防洪风险,在一定程 度上破坏了生态环境。

(2)现行《条例》规定的河道整治与建设制度尚不完善,特别是在历 史遗留项目以及城镇发展占用河道滩地等方面,缺乏相应的管理制度,致使河道内的滩地、 沙洲等被无序占用和开发,导致河道内水土资源利用效率低下,存在防洪安全隐患。

(3)现 行《条例》规定涉河建设项目的审批管理制度过于原则,对管理主体间的职责不清、权限不 明,特别是对流域管理机构的审批权限未作规定,涉河建设项目地区分割的现象依然存在, 造成了河道的不合理开发,影响了河道内水土资源的合理利用和综合效益的发挥。

(4)现行 《条例》缺乏监督管理和保障措施的有关规定,现有的一些规定在实践中存在许多问题,给 执法工作造成了困难,不利于河道管理的可持续发展。

为解决上述问题,加强河道管理,必 须对《条例》进行修订。

二、修订过程 2004 年,水利部着手进行《条例》的修订前期研究工作,对《条例》的实施情况、全 国河道管理现状及存在的问题开展了大量的调研。

2006 年,水利部正式启动了《条例》的 修订工作。

水利部成立了《条例》编写组,组织人员深入调研,认真起草,征求水利系统内 部意见,反复修改,专家审议,形成了《河道管理条例(修订草案) 》 。

三、指导思想和原则 1、指导思想 以理论、“三个代表”重要思想为指导,贯彻落实科学发展观,按照新时期水 利工作方针和可持续发展治水思路的要求,加强河道统一管理,发挥河道综合功能,实现河 道管理从设施管理逐步向资源管理和功能管理等全方位管理转变, 实现河道管理的科学化和 规范化,促进河道保护,改善生态环境,实现河流的健康永续利用,以推动全面建设小康社 会,加快构建社会主义和谐社会的进程。

2、原则 ——在现行法律框架基础上修订的原则 《条例》颁布十多年来的实践证明,条例的立法指导思想是明确的,确立的一些原则和 制度仍然具有很强的现实意义,基本框架结构也是合理的。

因此,应当在现行法律基本框架

内进行修订,保留主要内容,修改或删除已不符合新的客观情况的规定,根据的精神和 现实需要,补充一些新内容,保留并不是非改不可的一些规定和表述方法。

——坚持法制统一的原则 河道管理涉及的内容十分广泛, 防洪、 采砂以及行政许可很多法律都有有关河道管理和 保护的内容。

修订河道管理条例时注意与其他法律法规的关系, 作到与其他法律法规相协调、 相衔接。

凡是其他法律有明确规定的,本条例不再重复,或者只作原则性、衔接性的规定; 其他法律没有规定或者规定不够完善的,本条例修订中尽可能做出明确规定。

——坚持针对性和可操作性的原则 当前, 河道管理工作面临的问题很多、 很复杂, 不可能通过修订一次条例全部予以解决, 本次修订主要抓主要,力求解决突出问题。

河道管理机构与职责未明确;水域占用现象 突出; 涉河建设项目缺乏统一规划; 河道内依法行政尚不到位, 监督管理和保障还有所欠缺, 这些都是此次修订力求解决的重点。

——总结河道管理实践,把成熟的政策上升为法律的原则 条例实施十多年来,各地积累了很多好经验和好做法。

一些地方实施河道规划制度,加 强对涉河建设项目的统一管理和审批;推行水域占用补偿机制,加强对河道资源的保护;明 确河道管理机构的职责;强化河道管理的保障。

对这些经验进行认真总结,把成熟的、带有 普遍性的经验上升为法规。

四、关于条例修订几个问题的说明 1、关于适用范围 根据河道管理实践调整了条例的适用范围。

鉴于《蓄滞洪区管理条例》已纳入我部立法 规划, 将由专门的法规规范建设和管理, 因此修订后的条例删除了现行条例中的蓄洪区和滞 洪区;增加了水库库区、湖泊湿地和入海河口,强化了对当前界限不清和薄弱环节的管理。

此外,为保障堤防安全,扩大了堤防安全保护区内的管理内容,除规定了在安全保护区的禁 止性行为外,增加了相应的许可性行为。

2、关于河道管理 针对《条例》实施过程中存在的管理主体间职责不清、互相推诿,流域管理机构与河道 管理机构的管理权限不明等问题,修订草案在确认现行《条例》规定“国家对河道实行按水 系统一管理和分级管理相结合的原则”的基础上, 规定“水行政主管部门负责全国河道 的统一管理和监督工作”,明确了水行政主管部门、流域管理机构的管理范围与管理职责, 赋予流域管理机构在管辖范围内依据法律法规授权和行政授权行使河道管理和监督职责, 明 确规定了河道管理单位的监督管理职责(第四条) 。

3、关于河道管理范围内建设项目与活动的审批 行政审批是实施河道管理的重要手段, 为了加强对河道范围内建设项目和人类活动的管 理,合理利用河道资源,规范开发、利用河道行为,减少,使社会经济的发展与河道的 客观状况相适应,依据《行政许可法》和关于清理行政审批的要求,修订草案中在安 全保护区内增加了对建设活动的审批管理,在河道管理范围内增加了一些对活动的审批管 理,同时对现行《条例》中一些行政审批进行了归并,加强对建设项目与活动的审批管理, 对行政审批管理专设一章。

明确规定实行河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、 位置 界限审批和洪水影响评价报告制度; 对河道管理范围内的其他活动也实施审批制度, 并就审 批的主体、审查内容、审批程序、时限等进行了具体规定(第四章) 。

4、关于水域占用的规定 确立了占用水域的管理制度,实行分类管理。

针对近年来河道建设占用水域混乱、水土 资源利用效率低下的情况, 为促进河道内水土资源的合理利用和综合效益的发挥, 修订草案 规定了三项措施:占用河道水域、岸线资源的应交纳占用费(第十四条) ;占用水面与断面

的,由建设单位采取补救措施;建设项目对原有水工程设施造成影响的,建设单位应当予以 补偿(第二十二条、第四十四条) 。

5、关于保障措施和监督管理 为保障河道管理的可持续发展,修订草案对保障措施设专章予以规定(第五章) 。

针对 实践中土地权属不清、 管理权限不明的问题, 规定了河道管理范围内的土地确权和管理权限 (第五十条) ;规定河道管理设施与水工程建设应当同步完成(第五十一条) ,杜绝了管理设 施滞后于项目建设的情况; 规定了工程管理人员的持证上岗制度, 加强河道管理单位的能力 建设(第五十二条) ;对河道管理有关经费做出了具体规定。

鉴于行政内的监督管理是加强行政执法的重要措施,而现行《条例》对监督管理未 予以具体规定,按照依法行政的要求,修订草案对监督管理设专章予以规定,确立了监督管 理制度,并具体规定了监督管理的权力、河道巡查制度、执法监督和报告制度(第七章) 。

各级河道管理机关和河道管理单位应当加强对河道的监督管理(第五十六条) 。

实践中,河 道管理单位在开展监督管理时, 经常发生被检查单位或个人的抗法, 对监督检查人员造 成一定的人身威胁,针对这一问题,加强监督管理的权威性,修订草案规定,监督人员应当 统一着装、出示证件,并有权采取检查措施(第五十七条) 。

6、关于河道采砂 河道采砂是河道管理的重要内容,现行《条例》规定过于原则。

因《水法》明确规定“国 家实行河道采砂许可制度。

河道采砂许可实施办法,由规定”,且全国《河道采砂管 理条例》已报送待审议,故在修订草案中没有制定具体的管理内容,只是重申了《水 法》的要求(第四十九条) 。

7、关于费用 现行《条例》规定的河道工程修建维护管理费征收和使用,在地方多年的实际操作过程 中取得了很好的效果,在修订草案中继续予以保留,同时对于河道工程的维护和管理,根据 《水利工程管理改革实施意见》 ([2002]45 号)的要求(第五十四条) ,明 确支付渠道。

8、法律责任 按依法行政的原则, 修订草案强化了相关法律责任尤其是水行政主管部门、 流域管理机 构、河道管理单位的法律责任,完善了处罚事项,增强了条文的可操作性。

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